Özet

Tüm dünyada ve ülkemizde elektrik enerjisi sektörü, ekonominin en büyük ve hızlı gelişim gösteren sektörlerinin başında yer almaktadır. Geçmiş dönemlerde sürekli artış gösteren elektrik talebi, sektörün Türkiye ekonomisinden aldığı payın önemli ölçüde artmasını sağlamıştır. Elektrik tüketimindeki büyüme hızı, Türkiye’deki diğer önemli sanayi dallarına ve ülke ekonomisindeki genel büyümeye oranla oldukça yüksek bir seviyede seyretmektedir. 

 

Bu noktada devlet, üstündeki büyük yükü biraz olsun paylaşmak ve modern ekonomilerin öngördüğü üzere “tam rekabet piyasasını” sağlamak amacıyla özelleştirme sistemini benimsemektedir.

 

Bu bildirinin konusu da elektrik dağıtım şirketlerinin özelleştirmelerinde tarihten günümüze gelişmeleri özetlemek, ülkemizdeki mevcut problemler belirlemek ve bunlara ilişkin çözüm önerilerimizin sunulmasından ibarettir.

 

Giriş

Bilindiği üzere; tüm dünyada ve ülkemizde elektrik enerjisi sektörü, ekonominin en büyük ve hızlı gelişim gösteren sektörlerinin başında yer almaktadır. Geçmiş dönemlerde sürekli artış gösteren elektrik talebi, sektörün Türkiye ekonomisinden aldığı payın önemli ölçüde artmasını sağlamıştır. 

 

Elektrik tüketimindeki büyüme hızı, Türkiye’deki diğer önemli sanayi dallarına ve ülke ekonomisindeki genel büyümeye oranla oldukça yüksek bir seviyede seyretmektedir. 

 

Yüksek talep artışı beklentisinin ardında yatan temel faktörler, ana başlıklarıyla, ekonomide beklenen genel büyüme, nüfus artışı, günlük hayatta elektrik kullanımının artması ve sanayi üretiminde genişlemedir. 

 

Kamuya ait iletim şirketi TEİAŞ’ın üretim ve yurt içi toplam tüketim artış tahminlerine göre 2009 yılı ve sonrasında elektrik üretiminde arz fazlası olacağı öngörülmüş olup; bu öngörüye dayanılarak iş bu tarihten sonra ihtiyaç duyulan kapasite artışı yatırımlarının öncelikle özel sektör tarafından karşılanması hedeflenmiştir.

 

Tam da bu noktada devlet -gelişmekte olan ve özel sektörün ilgisini çeken her alanda yapılageldiği üzere- hem üstündeki büyük yükü biraz olsun paylaşmak hem de modern ekonomilerin öngördüğü üzere “tam rekabet piyasasını” sağlamak amacıyla özelleştirme sistemini benimsemektedir.

 

Dünyada ve Türkiye’de Elektrik Piyasası Özelleştirmeleri

Bilinen en klasik tanımı ile “Özelleştirme”, mal ve hizmet üreten birimlerin mülkiyetinin ve yönetiminin, kamu sektöründen özel sektöre devredilmesidir. Özeleştirmenin başlıca amaçları; ekonomideki verimliliği artırmak, serbest piyasa ekonomisinin gelişmesini sağlamak, hazine ve kamu kuruluşlarına ek fon sağlamak, kamu sektörünün dış finansman ihtiyacının en aza indirgenmesini sağlamaktır.

 

Özelleştirme ile devletin ekonomideki sınai ve ticari aktivitesinin en aza indirilmesi hedeflenirken, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması, devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılması, bu yolla elde edilecek kaynakların altyapı yatırımlarına kanalize edilebilmesi mümkün olacaktır.¹ 

 

1930’larda dünya ekonomisinde yaşanan krizle beraber, ülkelerde devlet tarafından kurulan kamu işletmelerinin önemi artmıştır. Bunun sonucu olarak, kamu işletmeleri yoğun sermaye gerektiren sektörlerde faaliyet göstermişlerdir. Diğer taraftan II. Dünya Savaşı’ndan sonra ortaya çıkan ekonomik ve sosyal sıkıntılara çözüm ihtiyacının artması sonucu devletlerin ekonomiye doğrudan müdahaleleri artmış ve piyasalar üzerindeki kontrolleri yoğunlaşmıştır. 

 

Ancak, kamu işletmelerinin zaman içerisinde değişen ekonomik ve sosyal şartlara uyum sağlayamaması, bu işletmelerin etkin olmayan, yüksek maliyetli ve verimsiz çalışan kuruluşlar olmalarına yol açmıştır. Aynı zamanda, 1970’li yıllardan itibaren piyasalarda iç ve dış rekabet şartlarının ağırlaşması, teknolojinin çok hızlı bir şekilde gelişmesi ve yeni ekonomik modellerin etkisiyle devletin ekonomideki yetkilerinin azaltılması üzerinde tartışmalar başlamıştır. 

 

Özellikle, uluslararası ticaretin hızla artması ve daha liberal hale gelmesi sonucu uluslararası piyasalarda artan rekabet ve bölgesel entegrasyon ulusal piyasalarda rekabeti daha çok gündeme getirmiştir. Bu durumda, ekonomik karar alma süreçlerinde piyasaların önemli rol alacağı ortaya çıkmıştır. Bütün bu gelişmeler küreselleşmenin de etkisiyle özelleştirmelere ve regülasyona yol açmıştır.² 

 

Türkiye açısından ise, özelleştirme çalışmaları, 1984 yılında kamuya ait yarım kalmış tesislerin tamamlanması veya yerine yeni bir tesis kurulması amacı ile özel sektöre devri uygulamaları ile başlamıştır.

 

1986 yılından itibaren hız kazanan ve tamamı kamuya ait veya kamu iştiraki olan kuruluşlardaki kamu paylarının özelleştirme kapsamına alınması yoluyla yürütülen program çerçevesinde, İdare tarafından bugüne kadar 199 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış/devir işlemi yapılmış ve bu kuruluşlardan 188’inde hiç kamu payı kalmamıştır. 

 

1985 yılından bugüne kadar gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarının toplam tutarı 42 milyar dolar düzeyindedir. Bir bölümü vadeli ve döviz cinsinden gerçekleştirilen bu hisse senedi ve varlık satış işlemlerinden 31 Aralık 2010 itibariyle 31 milyar dolar net giriş sağlanmıştır. Yıl bazında uygulama tutarı ile net giriş tutarı arasındaki fark, vadeli işlemlere ilişkin taksit ödemelerinden kaynaklanmaktadır.Özelleştirme kapsamındaki kuruluşlardan elde edilen 4 milyar dolar temettü geliri ve 10 milyar dolar diğer kaynaklarla birlikte 1985 – 31 Aralık 2010 dönemi toplam kaynakları 45 milyar dolar düzeyine ulaşmaktadır.

 

Aynı dönemde özelleştirme uygulamaları çerçevesinde 44 milyar dolar tutarında kullanım gerçekleştirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarına ilişkin kullanımların % 98’lik bir bölümü, kapsamdaki kuruluşlara sermaye iştiraki, kredi borçları ve personel ödemeleri, özelleştirme bonoları ve Hazine’ye aktarmaya ilişkin ödenen tutarlardır.³  

 

Enerji Piyasasında Özelleştirme Uygulamalarının Ana Hedefleri 

Özelleştirme uygulamaları, dünyanın her yerinde doğru ve özel sektör-kamu adaleti gözetilerek uygulandığında son derece olumlu sonuçlar verebilmektedir. Ancak aksi bir uygulama da, özellikle bu tip büyük yatırım gerektiren sektörlerde, hem özel sektör yatırımcısı hem devlet hem de tüketici cephesinde büyük yaralar açabilecek bir güce de sahiptir. Böyle bir tabloda; bahsi geçen özelleştirme işlemlerinin bilinen en uygun tanımıyla “tüm düzenleme, iş ve işlemlerin toplum yararı gözetilerek yapılması”  olan “kamu yararı” kavramına ve “özel sektör yapısına, işleyişine ve tam rekabet piyasasına”na uygun ve taraflar arası adil ve eşit uygulamalar getiren bir faaliyet olarak yürütülmesi zorunluluğu kuşkusuzdur. 

 

Bu kapsamda yapılan özelleştirme çalışmalarında ana hedefler:

olarak sayılabilir. İşte bu noktada, bahsi geçen özelleştirme faaliyetlerinden hem devletin hem özel sektörün hem de son tüketicinin asgari müşterekte memnun olması son derece önemli bir husustur. Nitekim ülkemizde elektrik dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesi sürecinde de devlete gelir sağlanmasının yanı sıra, yüksek elektrik fiyatlarından muzdarip son tüketicinin de mevcut tam rekabet piyasasından fayda sağlaması da amaçlanmaktadır.

 

Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Özelleştirmeleri ve Bir Hukukçu Bakış Açısıyla Karşılaşılan Sorunlar 

Özelleştirilmesi zorunlu hale gelmiş kurumlar irdelendiğinde, Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. bu kapsamdaki oluşumların başında gelmektedir ve sahibi olduğu dağıtım şirketleri, elektrik dağıtımıyla, elektriğin tüketicilere perakende satışı ve tüketicilere perakende hizmeti verilmesiyle iştigal eden iktisadi devlet teşekkülleridir. 2009 yılı sonunda (yıl içinde özel sektöre devredilen veya özelleştirme programından çıkarılan şirketler hariç) yaklaşık 23 milyon müşterisi, toplam 107 milyar kWh net elektrik satışı ve elektrik dağıtımında ülke genelinde % 68’lik pazar payı ile TEDAŞ ve sahibi olduğu dağıtım şirketleri, Türkiye’nin en büyük organizasyonlarından birini oluşturmaktadırlar.

 

Türkiye Cumhuriyeti Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (“ÖİB”), kamuya ait elektrik dağıtım şirketi Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (“TEDAŞ”)nin özelleştirme sürecini tamamlamıştır. Özelleştirme Yüksek Kurulu (ÖYK), son kısım olan Boğaziçi, Dicle, Gediz, Trakya, Akdeniz, İstanbul Anadolu Yakası ve Toroslar Elektrik Dağıtım Bölgesi’nin Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş.’deki yüzde 100 hissesinin, özelleştirme ihalelerinde en yüksek teklifi veren şirketlere devrine 2011 yılının Nisan ayında onay vermiştir.  ÖYK’nın bu kararıyla birlikte elektrik dağıtım bölgesi devirlerinin en yüksek teklif sahiplerine yapılması ile toplam 10 milyar 808 milyon dolarlık özelleştirme uygulamasında son karar verilmiştir.

 

Dağıtım bölgelerinin özelleştirilmesinde İşletme Hakkı Devri’ne dayalı Hisse Satış Modeli uygulanmaktadır. (“İHS modeli”). Bu modele göre yatırımcı, özelleştirilen dağıtım şirketinin bulunduğu bölgedeki elektrik dağıtım lisansına sahip tek şirket olmakta; ancak, yatırımcının işletme hakkını devraldığı dağıtım tesisleri ve bu tesislerin işletilmesinde varlığı zorunlu unsurların mülkiyeti TEDAŞ uhdesinde kalmaya devam etmektedir. Yatırımcı, dağıtım şirketinin hisselerinin sahibi olarak, TEDAŞ ile imzalanmış olan İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi (“İHD Sözleşmesi”) çerçevesinde dağıtım varlıklarının işletme hakkını elde etmektedir.

 

Elektrik Piyasası Kanunu’na göre, dağıtım sektörü, EPDK tarafından verilen dağıtım lisanslarıyla bölgesel tekeller olarak işletilecektir. 17 Mart 2004 tarihli Elektrik Enerjisi Sektörü Reformu ve Özelleştirme Strateji Belgesi (Strateji Belgesi) ile Türkiye’nin dağıtım şebekesi coğrafi yakınlık, yönetimsel yapı, enerji talebi ve diğer teknik/mali etkenler dikkate alınarak 21 dağıtım bölgesine bölünmüş ve bunlardan 20’sinin sahibi olan Özelleştirme programına alınan bölgelerin her birinde anonim şirket statüsünde dağıtım şirketi kurulmuştur. Bu dağıtım şirketlerinden Başkent EDAŞ, Sakarya EDAŞ ve Meram EDAŞ 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu kapsamında Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından 2009 yılında özelleştirilmiştir. Kayseri ve civarı ile Aydın-Denizli-Muğla bölgeleri 3096 sayılı kanun çerçevesinde özel şirketler tarafından işletilmektedir.

 

Diğer taraftan, Aras EDAŞ’ın 25 Eylül 2008’de, Çoruh EDAS, Osmangazi EDAŞ ve Yeşilırmak EDAŞ’ın 6 Kasım 2009’da; Uludağ EDAŞ, Çamlıbel EDAŞ, Fırat EDAŞ ve Vangölü EDAŞ’ın 18 Şubat 2010’da özelleştirme ihaleleri tamamlanmıştır. Göksu EDAŞ ise 3096 sayılı Kanun çerçevesinde devredilebilmesi için özelleştirme programından çıkarılmıştır.4  

 

Dağıtım bölgelerinin coğrafi kapsamı haritadaki gibidir:

Ancak yukarıda anlatılan tabloya başka bir açıdan bakınca, söz konusu elek-trik dağıtım şirketi özelleştirmelerinde sonuçları itibariyle hala sancılı dönem atlatılamamış hatta henüz başlamıştır. Sistem istenildiği kadar doğru ve verimli bir geçişle yürümemiştir. Bir kısım kamu sektörü özelleştirmenin ruhunu kimi noktalarda görememiş ve yatırımcı bakış açısına sahip olmaktan uzak durmuş, yine bir kısım yatırımcılar ise doğru fizibiliteler yapmadan ve eksik bilgi ve kadro ile büyük riskler altına girmiştir. Özelleştirme sonrasında ve devir sürecinde ise birçok işlem maalesef tek taraflı olarak düzenlemiş ve özel sektörün elini kolunu bağlamıştır. Regülasyonlarda da beklediğini bulamayan özel sektörün bu ve benzeri sorunlarının yanı sıra nihai tüketiciler ve akademik çevreler de bu süreç hakkında yeterince bilgilendirilmedikleri için haklı bir şüphe ve endişe içindedirler. 

 

Bu kapsamda, bir hukukçu bakış açısıyla, mevcut sorunları ana başlıklarıyla özetlemek gerekirse:

1. Özelleştirme sürecinde, ihale aşamasında isteklilerin incelemesine açık olan veri odası (dataroom)na pek çok önemli belge, dava ve takibin eklenmediği devirlerden sonra anlaşılmıştır. Elbette istekliler mümkün olduğunca dataroom dışındaki bilgi ve belgeleri de incelemeye çalışmış ama hem zamanın kısıtlı olması hem de her evrakın emre amade tutulmaması sebebiyle, devralma sürecinden sonra ihaleyi kazanan yatırımcılar pek çok kötü sürpriz ile karşılaşmıştır. 

2. TEDAŞ Özelleştirmeleri hususunda özelleştirme kararının alındığı andan itibaren özelleştirmenin fiilen gerçekleştiği tarihe kadar geçen yıllar içerisinde özellikle dava ve takipler çok aksatılmış olup, bazı şirketlerde 10 yıllık genel zaman aşımı süresini dahi kaçırmış ve davaya veya takibi açılmamış binlerce dosya bulunmaktadır.

3. Özelleştirme sonrası son derece kıymetli ve deneyimli bir kısım personelin kazanılmasının yanı sıra, yatırımcılar maalesef son derece atıl ve çalışmayı reddeden ama devir anlaşmasındaki şartlardan faydalanmak isteyen bir kadroyu da yıllar boyunca üzerinde taşımaya mahkum bırakılmıştır. 

4. Özelleştirilen elektrik dağıtım şirketlerinin kullanmakta olduğu programlar eski ve verimsiz olduğu gibi maalesef yeni ve modern programlarla da uyum sağlayamamaktadır.

5. EPDK tarafından 2011-2015 yılları için belirlenen kayıp kaçak oranlarının ilgili şirketlerde bazında hangi kriterler esas alınarak belirlendiği ve tam bir adaletin sağlanıp sağlanamadığı hususu kendi başına ayrı bir tartışma konusudur.

6. Henüz fark edilmemekle beraber kamulaştırma işlemlerinde yaşanan yasal sıkıntılar bu projelerde çok daha ağır sonuçlar yaratabilir düzeydedir.

7. TEİAŞ tarafından, Sistem Kullanım Anlaşması m.10 ve Bağlantı Anlaşması m.16 uyarınca düzenlenen ve düzenlenecek olan fider açma cezaları yasal düzenlemelerle hukuka uygun hale getirilmedikçe son derece büyük sorunlara sebebiyet verebilir düzeydedir. TEİAŞ tarafından kesilen cezalara ilişkin olarak fider açma ve kapama zamanları ve süreleri ile hangi fiderlerin bu cezaya konu olduğu belirtilmediğinden, TEİAŞ’ın tek taraflı iradesi ile karar verdiği bu cezalar hukuki ve teknik dayanaktan yoksundur.

 

Sonuç ve Çözüm Önerilerimiz

Yukarıda başlıca sıralanan bu sorunların elbette bir günde çözülmesini beklemek hayalperestlik olacaktır. Ancak bir takım pratik yöntemler ve önerilerle sorunun büyük ölçüde halledilebileceği inancındayız. Şöyle ki; öncelikle özelleştirmelerin ihale süreçlerinde, isteklilerin tetkik edebilmesi veri odasına eklenmemiş ancak devir sonrasında ortaya çıkan bir takım dava ve takipler ile yine devir sonrasında öğrenilen ve muaccel hale gelmiş olmasına rağmen yıllarca takibi yapılmamış ve bu sebeple artık kemikleşmiş ve tahsili imkansız şirket alacaklarına ilişkin olarak, istekli tarafından özelleştirme sürecinde verilen teklifler bahsi geçen belgelerin yokluğunda sunulmuş olduğu ve fizibiliteler bu esaslara göre yapıldığı için yatırımcılarca yapılacak geri ödemelerde, şirketlerin karlılığını önemli şekilde etkileyen bu hususların belli bir oranda tenzilat konusu edilebilmesi gerekmektedir. 

 

Yine yatırımcılar açısından özelleştirilen şirketlerden, özel sektör yapısına adapte olabilecek ve şirket için verim sağlayacak personelin istihdamı için yatırımcılar ellerinden gelen gayreti göstermiş ve bu personeli mümkün olduğunca elde tutmuştur. Ancak bu kıymetli personel haricinde ve sadece devir anlaşmasındaki şartlardan faydalanmak isteyen bir kadroyu da yatırımcıların yıllar boyunca üzerinde taşımaya mahkum bırakılması adil olmadığı gibi özel teşebbüs mantığı ile de uyuşmamaktadır.

 

Özelleştirilen elektrik dağıtım şirketlerinin kullanmakta olduğu programlar eski ve verimsiz olduğu gibi maalesef yeni ve modern programlarla da uyum sağlayamamaktadır. Örneğin şirketlerin çoğunun mevcut alt yapısında var olan takip programı modern takip sistemlerinin hiçbiriyle uyuşmadığı gibi, BK. 84 kapsamında faizin anaparadan önce tahsilini bile engellemektedir. Yatırımcı şirketlerin bir an evvel bu konuda gerekli önlemleri alması ve özellikle alt yapı sorunlarını ve veri aktarımını hızlıca tamamlaması gerekmektedir.

 

Diğer taraftan, EPDK’nın 2011-2015 yılları için belirlenen kayıp kaçak oranlarının ilgili şirketlerde bazında hangi kriterler esas alınarak belirlendiği ve tam bir adaletin sağlanıp sağlanamadığı hususu kendi başına ayrı bir tartışma konusudur. Elbette EPDK bu konuda yetki sahibi olan yegane kurumdur ama sistemin bekası ve doğru işlemesi açısından bu tip önemli düzenlemeler yapılırken yatırımcıların da görüş ve önerilerine kıymet verilmesi gereklidir kanaatindeyiz.

 

Tüm enerji yatırımlarında olduğu gibi dağıtım şirketlerinde de, özellikle yapılması zorunlu yatırımlar konusunda kamulaştırma konusu yine önem arz etmekte olup; henüz fark edilmemekle beraber kamulaştırma işlemlerinde yaşanan yasal sıkıntılar bu projelerde çok daha ağır sonuçlar yaratabilir düzeydedir. Bu sebeplerle öncelikle EPDK’nın Kamulaştırma Dairesi büyük özveri ile çalışmasına rağmen, mevcut personel sayısıyla projelere yetişmekte güçlük çektiği için, bir an evvel EPDK’ya kamulaştırma konusunda nitelikli personel takviyesi zorunludur. Diğer taraftan son dönemlerde Yargıtay ve Danıştay içtihatları ile iyice içinden çıkılmaz bir hal alan kamulaştırma işlemleri hususunda, sektörün sorunları da gözetilerek ivedilikle bir mevzuat revizyonu yapılması zorunludur.

 

Son olarak, TEİAŞ tarafından, düzenlenen fider açma cezaları yasal düzenlemelerle hukuka uygun hale getirilmedikte son derece büyük sorunlara sebebiyet verebilir düzeyde olup; bu hususta ya TEİAŞ’ın gerekli düzenlemeleri bir an evvel yapması ya da yatırımcıların vakit kaybetmeden ve ortak hareket ederek, TEİAŞ tarafından kesilen bu cezalara ilişkin olarak yasal yollara başvurması gerekmektedir. 

 

Tam da bu sebeplere, hem yatırımcılar hem de ilgili idareler için yasal düzenlemelerdeki eksikliklerin belirlenmesi ve uygulamacılar açısından uygun ve adil çözüm yollarının bulunabilmesi için, ülkemizdeki mevcut uygulamaları yaşanan sorunları ve çözüm yollarını yaşanmış olan deneyimlerle de betimleyerek sunmak ve sorunlara sektörün farklı noktalarındaki aktörleriyle beraber çözüm bulmak son derece önemlidir. 

 

Kaynaklar

[1] Demirkol İ., “Türkiye’de Yapılan Özelleştirme Çalışmaları ve Çimento Sektörü Uygulamaları” , Türkiye Finans Yöneticileri Vakfı (Istanbul) web sitesi -www.finanskulup.org.tr, Ocak 2005; Ankara Ticaret Odası web sayfası -www.atonet.org.tr ,Şubat 2005.

[2] Engels, Anti-Dühring, Sol Yay., Mart 1977.

[3] www.epdk.gov.tr

[4] www.oib.gov.tr

Bu makale, 15-17 Haziran 2011 tarihleri arasında gerçekleştirilen ICCI 2011’de bildiri olarak sunulmuştur.